Ukraina

Ukraina kļūst par ES kandidātvalsti. Bet kā kļūt par pilntiesīgu ES dalībvalsti?

Jūnija priekšpēdējā nedēļā Eiropadome piešķīra Ukrainai Eiropas Savienības (ES) kandidātvalsts statusu. Mūsu pašu dalība ES tuvojas otrajai dekādei, tādēļ, iespējams, ne tik svaigā atmiņā palikuši izaicinošie šķēršļi, kas bija jāpārvar, lai no kandidātvalsts kļūtu par pilntiesīgu ES dalībvalsti; turklāt Latvijas iestāšanos neapgrūtināja šausminoša kara fons. Ko tieši nozīmē ES kandidātvalsts statusa piešķiršana un kādi izaicinājumi Ukrainai vēl stāv priekšā?

© European Union 2022 / EP / Flickr / CC-BY-4.0

Pēc kandidātvalsts statusa piešķiršanas Ukrainai Eiropas Komisijas (Komisija) prezidente Urzula fon der Leiena Ukrainas parlamentam sacīja “Nākamie soļi jums ir sasniedzami. Taču būs nepieciešams smags darbs, apņēmība un galvenokārt vienotība mērķa sasniegšanā”.
Iestāšanās procesu patiešām var raksturot ar vārdiem “smags darbs”. Kļūšana par kandidātvalsti (kas pati par sevi arī nav viegla) nozīmē, ka valstij jāuzsāk (vai drīzāk – ar vēl lielāku apņēmību jāturpina jau uzsāktās) reformas, lai izpildītu visus t.s. Kopenhāgenas kritērijus.[1]  Vienīgi šo kritēriju pilnvērtīga izpilde ļauj kandidātvalstij kļūt par dalībvalsti.

Neliela atkāpe vēsturē – Ukrainas ceļš uz ES kandidātvalsts statusa iegūšanu

Iesniegt pieteikumu, lai kļūtu par ES dalībvalsti, var tikai Eiropas valsts, proti, valsts, kas, pirmkārt, atrodas Eiropas kontinentā, un, otrkārt, ievēro un apņemas sekmēt Līguma par Eiropas Savienību (LES) 2. pantā nosauktās vērtības: cilvēka cieņu, brīvību, demokrātiju, vienlīdzību, tiesiskumu un cilvēktiesības. Minētais izriet no LES 49. panta.

2022. gada 28. februārī – 4 dienas pēc Krievijas iebrukuma – Ukraina iesniedza pieteikumu dalībai ES. Rekordlielā ātrumā – jau 2022. gada 17. jūnijā – Komisija sniedza savu atzinumu par Ukrainas pieteikumu. Tam sekoja 23. jūnija vēsturiskais lēmums piešķirt Ukrainai kandidātvalsts statusu.

Tomēr ceļu uz ES kandidātvalsts statusa iegūšanu Ukraina bija sākusi bruģēt jau pirms vairākiem gadiem.

2014. gada maijā Ukraina noslēdza tolaik par ambiciozu uzskatīto un vairāk nekā divtūkstoš lappušu garo asociācijas līgumu ar Eiropas Savienību. Kā tolaik izteicās Eiropadomes priekšsēdētājs – tas bija “visprogresīvākais šāda veida nolīgums, par kuru ES jebkad ir vienojusies”.

Asociācijas līgums aizstāja jau 1994. gadā noslēgto partnerības līgumu[2]  un noteica ļoti konkrētus tiesību aktu tuvināšanas mehānismus (legislative approximation)[3] , kurus Ukraina apņēmās ieviest. Tiesību aktu tuvināšanas process ir saistīts ar ES standartu “eksportu” uz tās kaimiņvalstīm.[4]  Bet par to mazliet vēlāk – konkrētākas šī mehānisma aprises kļūst aktuālas brīdī, kad kandidātvalsts uzsāk ceļu uz dalībvalsts statusa iegūšanu.

Neraugoties uz preambulā minētajiem “Ukrainas centieniem integrēties Eiropā”, asociācijas līgums pats par sevi nedeva nekādas perspektīvas Ukrainas dalībai ES.[5]  Asociācijas līguma vērienīgais raksturs un sarežģītie tiesību normu formulējumi, kas līdzinājās pašas ES sekundārajiem tiesību aktiem, tolaik radīja šaubas par to, vai Ukrainai pietiks apņēmības un kapacitātes īstenot uzrakstīto realitātē. Šaubas veicināja tas, ka Krievija bija prettiesiski anektējusi Krimu un Ukrainai bija jātiek galā arī dažādiem citiem iekšējiem un ārējiem šķēršļiem ceļā uz tuvināšanos ES tiesiskuma standartiem.

Tomēr šodien apstākļi ir būtiski mainījušies. Uz agresīvo Krievijas iebrukumu ES ir atbildējusi skaidri un pārliecinoši – ES ne tikai tiešā tekstā atzīst Ukrainas “Eiropas perspektīvu[6],  bet tā arī pieņēma vienbalsīgu lēmumu par kandidātvalsts statusa piešķiršanu.
Taču ko tas nozīmē Ukrainai un cik viegls (vai grūts) būs ceļš uz pilntiesīgu dalībvalsts statusa iegūšanu?

Kā kļūt par ES dalībvalsti?

Bez jau minētajiem LES 49. panta kritērijiem (kandidāte ir “Eiropas” valsts, kas apņemas ievērot LES 2. pantā minētās vērtības), lai kļūtu par ES dalībvalsti, Ukrainai būs jāspēj pierādīt, ka tā ir izpildījusi Kopenhāgenas kritērijus. Tie ir kritēriji, kurus Eiropadome 1993. gada 22. jūnija samitā Dānijas galvaspilsētā izvirzīja Austrumeiropas valstīm dalībai ES un tie ir šādi:

  • Kandidātvalstij jānodrošina stabilas institūcijas, kas garantē demokrātiju, tiesiskumu, cilvēktiesības un cieņu pret minoritātēm un to aizsardzību;
  • Kandidātvalstij jānodrošina funkcionējoša tirgus ekonomika un spēja sekmīgi darboties ES konkurences apstākļos;
  • Kandidātvalstij jānodrošina administratīvās un institucionālās spējas efektīvi īstenot ES acquis (ES tiesību kopums) un spēju uzņemties ES dalībvalsts pienākumus.

Minētie kritēriji, vienkāršoti sakot, iekrīt kādā no trim kategorijām: politiskie, ekonomiskie un juridiskie. Nedrīkst aizmirst arī pašai ES izvirzīto kritēriju – ES ir jāspēj uzņemt jaunus dalībniekus, “saglabājot Eiropas integrācijas virzības spēku”.

Juridiskais kritērijs nozīmē, ka Ukrainai jāievieš tiesiskā un administratīvā kapacitāte efektīvi pārņemt acquis jeb visu ES tiesību kopumu. Acquis ietver ne tikai primāros (dibināšanas līgumus, Pamattiesību hartu un ES tiesību principus) un sekundāros tiesību aktus (direktīvas, regulas u.c.), bet arī Eiropas Savienības Tiesas (EST) judikatūru, jo īpaši attiecībā uz ES tiesību principiem. Tāpat arī kandidātvalsts tiesām jābūt gatavām uzsākt t.s. tiesu dialogu ar EST.

Tieši tiesību kopuma pārņemšana tiek uzskatīta par vienu no sarežģītākajiem uzdevumiem. Tas tā ir tādēļ, ka tiesību kopums ir nemitīgi mainīgs un ar katru gadu kļūst arvien sarežģītāks. Pat “rūdītas” ES dalībvalstis bieži saskaras ar grūtībām pareizi ieviest sekundāros ES tiesību aktus savās nacionālajās tiesībās (par ko citastarp liecina Komisijas uzsākto pārkāpuma lietu statistika). Šī kustīgā mērķa (moving target) notveršana kandidātvalstij varētu būt pat vēl izaicinošāka.

Vai Ukrainai izdosies kļūt par ES dalībvalsti?

Labā ziņa ir tā, ka Ukraina jau ir īstenojusi vairākas sarežģītas reformas un daudzās jomās sekmīgi saskaņojusi savus tiesību aktus ar ES tiesībām. Sliktā ziņa – ar to nepietiek, un pirms iestāšanās jāveic vēl vairāki mājasdarbi.

  • Politiskais kritērijs

Viens no būtiskākajiem uzdevumiem ir korupcijas izskaušana, kas ir saistīts ar nepieciešamību nodrošināt stabilas, tiesiskumu aizstāvošas institūcijas. 2021. gada novembrī Ukraina pieņēma tā saukto anti-oligarhu likumu. Likums tā populistiskā rakstura dēļ ir strīdīgs un kritizēts, tomēr atslēga būs šī regulējuma efektīva un “juridiski pamatota” ieviešana. Ukrainai būs jāmaina pretkorupcijas iestāžu vadība un jāpierāda izmeklēšanas procesu efektivitāte.

Tāpat Ukrainai būs jāīsteno nopietnas reformas tās Konstitucionālajā tiesā (un arī citās tiesās), proti, tai jāpieņem pārskatāma un pārliecinoša tiesnešu atlases procedūra. Šai procedūrai jāatbilst Eiropas Padomes (organizācija, kuras sastāvā ir Eiropas Cilvēktiesību tiesa) Venēcijas komisijas rekomendācijām un jānodrošina tiesnešu neatkarība, integritāte, objektivitāte. Jāatgādina, ka tiesnešu neatkarība ES ir īpaši aktuāls temats, piemēram, Polijas tiesiskuma krīzes kontekstā.[7]  Nesenā EST judikatūrā[8] atzīts, ka tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību ietver dalībvalstu pienākumu nodrošināt tiesu varas neatkarību.

Komisija kopumā atzīst, ka Ukrainas institūcijas ir izrādījušas ievērojamu izturību un kara apstākļos valdība visos līmeņos turpina sekmīgi funkcionēt. Institucionālās stabilitātes nodrošināšanas ziņā Ukraina ir krietni virzījusies uz priekšu.

  • Ekonomiskais kritērijs

Pieminēšanas vērta ir Komisijas atzinumā ietvertā zemsvītras piezīme – novērtējums ir balstīts uz pirmskara datiem, savukārt karš neapšaubāmi rada augstu nenoteiktību un tā potenciālā ietekme ir laika gaitā mainīga. Kā norāda Komisija, pēc kara būs svarīgi ne tikai atjaunot valsti, bet arī uzbūvēt labākus, stingrākus jaunos pamatus (“build back better”), tostarp tautsaimniecībā.

Interesanti, ka Latvijas iestāšanās gadījumā ekonomiskie Kopenhāgenas kritēriji (nejaukt ar Māstrihtas kritērijiem, kas attiecas uz dalību eirozonā) tika piemēroti “ļoti “pretimnākoši”, [jo] paplašināšanās pamatā bija politiski apsvērumi[9].  Uz kara fona iespējama līdzīga attieksme pret ekonomisko kritēriju izpildi arī Ukrainas iestāšanās procesā.

  • Juridiskais kritērijs

Asociācijas līgums, kuru apskatījām iepriekšējā sadaļā, aptver plašu ES acquis (tiesību kopuma) daļu. Šīs normas Ukraina apņēmās ieviest termiņos, kas dažādās jomās variēja no 2 līdz 10 gadiem. Komisija atzinumā norāda, ka kopumā Ukrainas centieni vērtējami kā apmierinoši, kaut arī atzīmē – progress ir nevienmērīgs un bieži ir bijusi kavēšanās līgumā noteikto ambiciozo termiņu sasniegšanā.

Īpaši labi Ukrainai sekmējies ar konkurences tiesību ieviešanu un piemērošanu. Ukrainas konkurences tiesību uzraudzības iestāde pēdējos gados ir būtiski uzlabojusi savu praksi, jo īpaši centienos to salāgot ar ES tiesībām un ES iestāžu praksi.

Citās jomās, piemēram, intelektuālā īpašuma aizsardzības, valsts atbalsta un mediju tiesību jomā ir pieņemti nepieciešamie likumi, taču jāpiestrādā pie to efektīvas piemērošanas. Mediju tiesību jomā Ukrainai ar ES tiesībām jāsalāgo savas iekšējās normas par mediju regulatoru, mediju īpašnieku pārskatāmību un vienlīdzīgu tirgus apstākļu nodrošināšanu.

Tāpat arī Ukrainas veiktais darbs enerģētikas tiesību jomā ļāva tai ātri pieslēgties ES elektroenerģijas tīklam 2022. gada martā.

ES iepriekš ir pieļāvusi izņēmumus un dažādus pārejas periodus atsevišķās jomās. Piemēram, Ungārija pirms pievienošanās lūdza piemērot izņēmumu attiecībā uz lauksaimniecības zemju īpašumtiesību iegūšanu.[10]  Tas nozīmē, ka vismaz teorētiski arī Ukraina var lūgt izņēmumus vai garākus pārejas periodus, ja tie izrādās nepieciešami.

Juridiskā kritērija izpildē Ukrainai būtiska uzmanība jāpievērš gan tiesību tehniskās transponēšanas, gan arī piemērošanas kvalitātei. Nereti tieši normu piemērošana sagādā vislielākās grūtības. Te izšķirošas būs tiesību piemērotāju prasmes un kapacitāte.

  • Vai karš var diktēt vēl kādus kritērijus?

Kara kontekstā pieņemtais lēmums par kandidātvalsts statusa piešķiršanu šķietami nonāk pretrunā ar vienu no ES paplašināšanās politikas mērķiem – miera un stabilitātes veicināšanu ES pierobežu reģionos. Tas ir saistīts arī ar bloka apņemšanos neimportēt neatrisinātus teritoriālos konfliktus.

Konfliktu importēšanas “aizliegums” ir kritērijs, kuru ES pieņēma, lai izvairītos no vēsturisku kļūdu atkārtošanas. ES 2004. gadā uzņēma Kipru, neraugoties uz to, ka valsts ziemeļus nelikumīgi bija okupējusi Turcija. Šis konflikts, kas tādējādi tika importēts ES, vēl joprojām nav atrisināts. Tādēļ, piemēram, attiecībā uz Rietumbalkāniem ES ir skaidri norādījusi, ka tā ES neievedīs neatrisinātus strīdus un ar tiem saistīto nestabilitāti: “ir jāatrod un jāīsteno galīgi un saistoši risinājumi, iekams valsts pievienojas ES”.

Karš Ukrainā, šķiet, ir mainījis ES paplašināšanās politiku vismaz attiecībā uz kandidātvalsts statusa piešķiršanu. Tomēr, ja pieņem, ka ES pieturēsies pie teritoriālo konfliktu importēšanas aizlieguma (un šobrīd nav pamata domāt, ka ES no šī kritērija varētu atbrīvoties), dalība ES Ukrainai kļūs īstenojama vienīgi pēc kara beigām.

Noslēguma vietā

Esam liecinieki dzelžainai Ukrainas izturībai, un nevienam vairs nevar rasties absolūti nekādas pamatotas šaubas par Ukrainas spēju pārvarēt jebkādus ar iestāšanos ES saistītus izaicinājumus – Kopenhāgenas kritērijus Ukraina spēs izpildīt. Lietderīga noteikti būs arī ES atbalsta pakete Ukrainas atjaunošanai pēc kara.[11] 

Tomēr iestāšanās process nebūs nedz ātrs, nedz arī viegls. Ievērojot, ka ES visdrīzāk neatkāpsies no iepriekš pieņemtās politikas – neimportēt konfliktus ES – Ukrainas dalība kļūs reāla vienīgi pēc kara. Tas var iestāšanos padarīt par neprognozējami ilgu procesu.

Raksts ir sagatavots ar Sabiedrības integrācijas fonda finansiālu atbalstu no Latvijas valsts budžeta līdzekļiem. Par raksta saturu atbild raksta autors saskaņā ar Cilvēktiesības.info lietošanas noteikumiem.

Atsauces

  1. ^ Tie nodēvēti par godu 1993. gada Eiropadomes sanāksmei Kopenhāgenā, kur tie tika pieņemti.
  2. ^ Asociācijas līguma 479. pants.
  3. ^ Van Der Loo G., Van Elsuwege P, Petrov R., The EU-Ukraine Association Agreement: Assessment of an Innovative Legal Instrument, European University Institute, Italy, 2014, p.4, 14.
  4. ^  P. EECKHOUT, The European Internal Market and International Trade: A Legal Analysis, Oxford University Press, 1994, p.342; M. CREMONA, ‘External Relations and external competence of the European Union: the emergence of an integrated policy’, in P. CRAIG, G. DE BURCA (eds.), The evolution of EU law, 2nd ed., Oxford, 2011, p.237.
  5. ^ J. LANGBEIN, K. WOLCZUK, ‘Convergence without membership? The impact of the European Union in the neighbourhood: evidence from Ukraine’, (2012) Journal of European Public Policy, 863-881.
  6. ^ Eiropadomes Ģenerālsekretariāts, Eiropadomes sanāksme (2022. gada 23. un 24. jūnijā) – secinājumi, Brisele, 10.punkts, pieejams: https://www.consilium.europa.eu/media/57458/2022-06-2324-euco-conclusions-lv.pdf [aplūkots 18.07.2022.]
  7. ^ Sk., piemēram, Gailīte K. Par Polijas Konstitucionālā tribunāla spriedumu un rezonansi Eiropas Savienības tiesiskajā telpā, 09.11.2021., Jurista Vārds, Nr. 45 (1207), pieejams: https://juristavards.lv/doc/279931-par-polijas-konstitucionala-tribunala-spriedumu-un-rezonansi-eiropas-savienibas-tiesiskaja-telpa/; sk. arī https://www.cilvektiesibas.info/raksti/tiesiskuma-problemas-polija-laiks-parskatit-es-pamatus
  8. ^ ES Tiesas 2018.gada 27.februāra spriedumu lietā C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses; sk. arī ES Tiesas 2021.gada 6.oktobra spriedumu lietā C-487/19, W.Ż.; sk. arī ES Tiesas 2021.gada 2.marta spriedumu lietā C-824/18, A.B.
  9. ^ Sk. aut. kolektīvs Ch.Schewe, A.Bukas, K.Gailīša, Ģ.Strazdiņa zinātniskajā redakcijā, Eiropas Savienības tiesības. I daļa. Institucionālās tiesības, Rīga: TNA, 2014, 126.lpp.
  10. ^ Sk. Akta par Čehijas Republikas, Igaunijas Republikas, Kipras Republikas, Latvijas Republikas, Lietuvas Republikas, Ungārijas Republikas, Maltas Republikas, Polijas Republikas, Slovēnijas Republikas un Slovākijas Republikas pievienošanās Eiropas Savienībai nosacījumiem un pielāgojumiem Līgumos, kas ir Eiropas Savienības pamatā (OV 2003, L 236, 33. lpp.), X pielikuma “Pievienošanās akta 24. pantā minētais saraksts: Ungārija” 3. nodaļas “Brīva kapitāla aprite” 2. punktu; sk. arī ES Tiesas 2018. gada 6. marta spriedumu lietā C-52/16 un C-113/16 Segro Kft.
  11. ^ Piem., Komisija rosinās Ukrainai 2022. gadā piešķirt ārkārtas makrofinansiālo palīdzību līdz 9 miljardu EUR apmērā, 7.p.: https://www.consilium.europa.eu/media/57458/2022-06-2324-euco-conclusions-lv.pdf; sk. arī https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/system/files/2022-07/C_2022_4771_F1_COMMISSION_IMPLEMENTING_DECISION_EN_V3_P1_2091609.PDF