Viedoklis

Tiesiskuma problēmas Polijā — laiks pārskatīt ES pamatus?

Polijā pēdējo gadu laikā ir pieņemti dažādi pret tiesiskumu vērsti lēmumi, kas apdraud Eiropas Savienības vērtības. Lai gan šo vērtību ievērošanai būtu jābūt pašsaprotamai, tomēr šķiet, ka Polijas gadījums liek pārdomāt pašas Eiropas Savienības rīcību un attieksmi, nepietiekami popularizējot un uzsverot tās vērtību nozīmi.

Grzegorz Żukowski / Flickr / CC BY-NC 2.0

“Nav nozīmes plāksnei. Svarīgi ir tas, ka Polija netiek atskrūvēta no Eiropas Savienības,” 2018. gada 17. oktobrī tvītoja Eiropadomes priekšsēdētājs polis Donalds Tusks, atbildot uz ziņu, ka no Polijas pārstāvniecības Eiropas Savienībā (ES) ēkas noņemta plāksne ar viņa vārdu.

Šis ir viens no trāpīgākajiem veidiem, kā raksturot pašreizējo situāciju Eiropas Savienībā (ES). Nav noslēpums, ka ES nu jau kādu laiku cīnās ar vairākiem iekšējiem un ārējiem izaicinājumiem. Tie ir saistīti ne tikai ar šobrīd aktuālo “modes vārdu” (angļu valodā “buzzword”) Brexit, bet arī ar Polijas un Ungārijas “izgājieniem” demokrātijas, cilvēktiesību un tiesiskuma ievērošanā. Papildus visnotaļ smagām izstāšanās sarunām ar Lielbritāniju, ES ir jārisina arī problēmas, ko rada ES paliekošo valstu atklāta pretestība ES vērtībām.

Polijas gadījumā pirmo reizi ES vēsturē ir iedarbināta[1] tā sauktā “kodolopcija” (angļu valodā “nuclear option”)[2] jeb Līguma par Eiropas Savienību (LES) 7. panta procedūra, kas paredz rīcību gadījumā, ja kāda dalībvalsts neievēro LES 2. pantā nostiprinātās vērtības, tostarp demokrātiju un cilvēktiesības. Šī procedūra var noslēgties ar dalībvalsts balsstiesību ES Padomē un Eiropadomē atņemšanu. Ņemot vērā LES 7. panta procedūras politisko kontekstu, Eiropas Komisija (EK) ir izmantojusi juridiski iedarbīgāku mehānismu, uzsākot vairākas pārkāpuma procedūras pret Poliju, tostarp arī neseno pārkāpuma procedūru saistībā ar Polijas likumu par Augstāko tiesu.[3] Visu šo pasākumu galvenais iemesls — Polijas nespēja nodrošināt tiesu varas neatkarību un leģitimitāti. Bet par visu pēc kārtas.

Kas īsti notika Polijā?

Jau kopš 2015. gada Polijā pie varas ir nacionālistiski noskaņotā populistu partija Prawo i Sprawiedliwość, kura veica apjomīgu tiesu varas reformu drīz pēc nākšanas pie varas. Reforma ātri nonāca EK redzeslokā, jo tās ietvarā pieņemtie nacionālie tiesību akti sistēmiski apdraud tiesu varu, tās sastāvu, pilnvaras, darba organizēšanu un galvenokārt neatkarības garantijas, kas liecina par acīmredzamu ES vērtību pārkāpuma risku.

Galvenā problēma Polijā ir neatkarīgas un likumīgas konstitucionālās kontroles trūkums un Polijas parlamenta īstenotā tiesu varas reforma, bet konkrētāk: likums par Augstāko tiesu, likums par parasto tiesu organizāciju, likums par Valsts tiesu padomi, likums par valsts tiesnešu un prokuroru skolu utt.

Peripetijas saistībā ar Konstitucionālo tiesu sākās jau 2015. gada nogalē, kad jaunais parlamenta sasaukums pieņēma likumu, paredzot iespēju atcelt iepriekšējā parlamenta sasaukuma izvirzītās tiesnešu kandidatūras un to vietā izvirzīt piecus jaunus tiesnešus. Šo likumu Polijas Konstitucionālā tiesa atzina par Polijas Konstitūcijai neatbilstošu. Taču parlaments vēlāk pieņēma jaunu likumu, kas skāra tiesas darbību un tiesnešu neatkarību. Arī šo likumu Konstitucionālā tiesa pasludināja par neatbilstošu Konstitūcijai, taču spriedums nav ieguvis juridisku spēku, jo Polijas valdība to nav publicējusi oficiālajā vēstnesī, pamatojoties uz to, ka tas šis spriedums ticis pasludināts saskaņā ar kvorumu, kas ir pretrunā par neatbilstošu atzītajam likumam.

Turklāt strīdīgas izmaiņas skāra arī Augstākās tiesas tiesnešus — tika pieņemts likums, saskaņā ar kuru 65 gadu vecums noteikts kā obligātais tiesnešu pensionēšanās vecums. Jebkuri izņēmumi no šī nosacījuma saskaņojami ar valsts prezidentu. Rezultātā gandrīz puse[4] no tiesnešiem ir spiesti piespiedu kārtā aiziet pensijā, un daudzi uzskata, ka arī noteikums lūgt prezidenta atļauju, ir faktors, kas apdraud tiesu varas neatkarību. Polijas Augstākā tiesa ir iesniegusi lūgumu EST sniegt prejudiciālu nolēmumu[5] par obligātā pensionēšanās vecuma noteikšanu atbilstību Eiropas Savienības tiesībām, tostarp Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 21. un 47. pantam. Polijas likumdevējas varas, izpildvaras un tiesu varas savstarpējo domstarpību (vai drīzāk — konflikta) eskalācija noveda pie ES institūciju iejaukšanās, kura arī, kā skaidrots zemāk, vēl nav pietuvinājusi situāciju veiksmīgam atrisinājumam.

ES institūciju iejaukšanās

Sīki neiedziļinoties notikumu vēsturē, svarīgi atzīmēt, ka pēc neveiksmīga savstarpējā dialoga Polija absolūti ignorēja EK 2016. gada jūlijā[6] un decembrī[7] un 2017. gada jūlijā[8] izdotos ieteikumus, tādēļ EK 2017. gada nogalē iesniedza ES Padomei pamatotu priekšlikumu[9] konstatēt drošu varbūtību, ka Polija varētu nopietni pārkāpt tiesiskuma principu. Šis priekšlikums bija pamats jau pieminētās LES 7. panta procedūras uzsākšanai.

EK uzskata, ka Polijā tiek būtiski grauta Polijas Konstitucionālās tiesas neatkarība un leģitimitāte, jo apstākļos, kad, neievērojot parasto konstitucionālo procesu tiesnešu iecelšanai, ir pilnībā mainījies Konstitucionālās tiesas sastāvs un netiek publicēti konkrēti valdībai un parlamentam nepatīkami spriedumi, vairs nevar tikt nodrošināta efektīva konstitucionālā kontrole, īpaši pār tiem likumiem, kurus nacionālais parlaments pieņēmis tiesu varas reformas ietvaros. Detalizēts Polijas tiesiskuma problēmu izklāsts atrodams jau pieminētajā EK priekšlikumā.

Taču, lai gan LES 7. panta procedūra ir iedarbināta, tās praktiskā efektivitāte nav garantēta. Tās iznākums ir atkarīgs no politiskiem apsvērumiem, jo Ungārija ir izteikusi nepārprotamu nodomu bloķēt LES 7. panta procedūras īstenošanu.[10] Te gan jāpiemin potenciāls risinājums, kas ļautu izvairīties no šī veto, — EK būtu varējusi uzsākt LES 7. panta procedūru pret Ungāriju un Poliju kopīgi, jo neviena dalībvalsts nedrīkst balsot pret sevi uzsāktajā lietā.[11] Taču pagaidām lieta ir iesākta tikai pret Poliju un nav garantēts, ka tā noslēgsies veiksmīgi. Iespējams, tieši šī iemesla dēļ izšķiroša nozīme būs EST nolēmumiem EK uzsāktajās pārkāpuma procedūrās pret Poliju atbilstoši Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 258. pantam. Ir pamats uzskatīt, ka šis juridiskais mehānisms, kurš vairākkārt jau ir izrādījies iedarbīgs, arī Polijas gadījumā izrādīsies efektīvāks par līdz šim praksē neizmantoto LES 7. panta procedūru.

Piemēram, nesenajā 2018. gada 19. oktobra EST viceprezidentes rīkojumā, kas piemērojams ar atpakaļejošu spēku, noteikts, ka Polijas iestādēm ir nekavējoties jābeidz piemērot tiesību normas, saskaņā ar kurām samazināts Polijas Augstākās tiesas tiesnešu pensionēšanās vecums. Šī lieta tika uzsākta pēc EK iniciatīvas kā pārkāpuma procedūra pret Poliju, savukārt rīkojums ir pagaidu aizsardzības līdzeklis. EST viceprezidente secinājusi, ka tādu fundamentālu tiesību kā tiesības uz neatkarīgu tiesu pārkāpums var radīt nopietnu un neatgriezenisku kaitējumu, it īpaši ņemot vērā, ka Augstākā tiesa ir pēdējā tiesu instance un ka tās spriedumiem piemīt res judicata spēks. Būtu pāragri izteikt pārsteidzīgus secinājumus par to, kā šis rīkojums ietekmēs tiesiskuma situāciju Polijā, taču domājams, ka EK darbības pret Poliju EST varētu būt sākušas nest augļus.

Taču arī Polijas valdība juridiskos un politiskos uzbrukumos nav palikusi parādā — 2018. gada oktobra sākumā Polijas tieslietu ministrs izteicās,[12] ka vēlas, lai Konstitucionālā tiesa vērtē, vai zemākas tiesas drīkst lūgt EST sniegt prejudiciālus nolēmumus (LESD 267. pants) par tādiem jautājumiem, kurus ES tiesības neskar.

ES institūciju reakcija uz notikumiem Polijā ir loģiska, ņemot vērā Polijas kā vienas no lielākajām Austrumu un Centrāleiropas valstīm centrālo lomu ES kontekstā, tās ekonomisko izaugsmi un potenciālās sekas uz pārējām dalībvalstīm pārkāpumu ignorēšanas gadījumā.[13] Varētu uzskatīt, ka ES institūcijas lielā mērā vada pašsaglabāšanās un pašaizsardzības instinkts.

Tiesiskuma apdraudējums un plašāks ES tiesību konteksts

Tiesu vara ir neatņemama varas dalīšanas principa sastāvdaļa, un draudi tās neatkarībai neatbilst tiesiskas demokrātiskas valsts principam un ES vērtībām. Neatkarīga tiesa ir skatāma arī pamattiesību kontekstā, jo tiesu varas neatkarība ir viens no elementiem, kas nodrošina tiesības uz taisnīgu tiesu. Vienlaikus tā ir arī viena no ES vērtībām, kas nostiprināta jau pieminētajā LES 2. pantā, kā arī LES 19. pantā. Taču Polijā pieņemtie likumi nojauc (vai vismaz izpludina) jebkādas robežas starp izpildvaru, likumdevēja varu un tiesu varu, to patvaļīgi pakļaujot politiskai ietekmei.

Polijas pretargumenti ir lielākoties politiski un balstīti galvenokārt nacionālās suverenitātes idejā.[14] Suverenitātes argumentam pašam par sevi nav ne vainas, taču te der atgriezties pie pašiem pamatiem, atceroties fundamentālos un tolaik visnotaļ revolucionāros EST secinājumus Van Gend en Loos[15] un Costa/ENEL[16] lietās, kurās EST pirmo reizi atzina, ka ES tiesības ir pārākas pār nacionālajām tiesībām. Tajos tiesa atzina, ka dalībvalstis ir nodevušas daļu savas kompetences (toreiz EST ne visai tālredzīgi vēl lietoja jēdzienu “suverenitāte”) ES un ka bez šādas supranacionalitātes ES nespētu funkcionēt.

Arī pievienojoties ES, topošās dalībvalstis pieņem par sev saistošu, t.s., ES acquis jeb visu ES tiesību normu kopumu — gan esošo, gan turpmāko (tā nereti tiek dēvēta par “kustīgā mērķa” doktrīnu, angļu valodā “moving target”), tostarp arī konstitucionālo acquis, ko veido ES dibināšanas līgumi, Pamattiesību harta, ES vērtības un tiesiskuma princips, kā arī EST judikatūra, kurā atklāts šo fundamentālo vērtību saturs.

ES vērtību respektēšanai ir jābūt pašsaprotamai — dalībvalsts pati tās pieņēmusi sev par saistošām un nodevusi ES daļu savas nacionālās kompetences. Šis jau kopš 1964. gada vairs nav nekāds jaunums. Tādēļ nepārliecinoša ir Polijas atsaukšanās uz nacionālās pašnoteikšanās principu šodienas situācijā, pieņemot ES fundamentālajām vērtībām pretējus lēmumus.

Neapšaubāmi nozīme ir arī politiskajam kontekstam, kas pēdējā laikā liecina par aizvien lielāku dalībvalstu nevēlēšanos pakļauties vienotajai ES idejai. Bez populisma, kas visaptveroši šajā portālā aplūkots jau iepriekš, labs piemērs ir arī migrācijas politika. Arī šajā jautājumā izšķiroša nozīme kārtējo reizi izrādījusies EST. Tiesa noraidīja Slovākijas un Ungārijas iesniegtās prasības, kuras atbalstīja tikai Polija, par ES Padomes lēmumu noteikt obligātu patvēruma meklētāju pārvietošanu, lai mazinātu migrācijas krīzes radīto slogu uz Itāliju un Grieķiju.[17]

Arī attiecībā uz Poliju sagaidāmie nolēmumi nebūs pirmā reize, kad EST varētu ievirzīt ES (tiesību) attīstību jaunās sliedēs. EST jau šobrīd aktīvi izmanto iespējas veidot kārtīgu pamatu ES tiesiskuma doktrīnai — nolēmumā, t.s., Portugāles tiesnešu lietā[18] EST norādīja, ka tā pati ir kompetenta vērtēt tādu nacionālo ES tiesības piemērojošo tiesnešu neatkarības garantijas, kas noteiktas nacionālajos tiesību aktos. Šis secinājums pamatots ar ES Pamattiesību hartas 47. pantu, kas paredz tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību un taisnīgu tiesu. Kā jau tika ziņots, arī citā nesenā lietā[19] EST secināja, ka Eiropas apcietināšanas orderi var izdot tikai neatkarīga tiesu iestāde — orderi saņēmusi tiesa var atteikties to izpildīt, ja tā secina, ka izdošanas valstī (Polijā) tiks pārkāptas personas tiesības uz taisnīgu tiesu. Tādējādi EST ar juridiskiem instrumentiem reaģē uz politisko kontekstu un tālredzīgi veido pamatu sagaidāmajiem nolēmumiem pret Poliju.

Tomēr tiem, kurus dziļākas ES integrācijas ideja neuzrunā, šķiet, ka ES iet par tālu un pārsniedz tās dibināšanas laikā definētos mērķus un sākotnējo dibināšanas ideju. Pretestība tiek izrādīta nevis konstruktīva dialoga veidā, bet gan atklāti izdarot ES vērtībām pretējas izvēles, kā tas notiek, piemēram, Polijā. Iespējams, šādas rīcības iemesls meklējams pašas ES attieksmē, pametot novārtā “perifērijā” esošās valstis[20] un tādējādi ļaujot tur attīstīties neliberālas demokrātijas tendencēm.

Polijas gadījums un plašākā nozīmē konstitucionālā krīze vairākās dalībvalstīs demonstrē nespēju saskaņot “Kopienas intereses” ar “Savienības vērtībām”.[21] Varbūt ES nākotnes vārdā ir pienācis laiks atgriezties pie ES “projekta” pamatiem un pārdefinēt vai izskaidrot kopīgās vērtības veidā, kas rezonē ar šodienas sabiedrību un uzrunā arī populistu auditoriju?

Atsauces

  1. ^ M. De La Baume, D. M. Herszenhorn, Brussels to trigger ‘nuclear option’ against Poland, Politico, 19 December 2017.
  2. ^ Politico, What is Article 7, the EU’s ‘nuclear option’?, Politico, 12 September 2018.
  3. ^ Eiropas Savienības Tiesas (EST) lieta Nr. C-619/18 Komisija pret Poliju.
  4. ^ J. Cienski, Polish Supreme Court turns to ECJ for help, Politico, 2 August 2018.
  5. ^ Eiropas Savienības Tiesas (EST) lieta Nr. C-522/18 Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
  6. ^ Eiropas Komisijas 2016. gada 27. jūlija ieteikums Nr. (ES) 2016/1374 par tiesiskumu Polijā.
  7. ^ Eiropas Komisijas 2016. gada 21. decembra ieteikums Nr. (ES) 2017/146 par tiesiskumu Polijā, ar ko papildina Ieteikumu (ES) 2016/1374.
  8. ^ Eiropas Komisijas 2017. gada 26. jūlija ieteikums Nr. (ES) 2017/1520 par tiesiskumu Polijā, ar ko papildina Ieteikumu (ES) 2016/1374 un (ES) 2017/146.
  9. ^ Eiropas Komisijas 2017. gada 20. decembra Priekšlikums PADOMES LĒMUMS par konstatēšanu, ka ir droša varbūtība, ka Polija varētu nopietni pārkāpt tiesiskumu COM/2017/0835 final - 2017/0360 (NLE).
  10. ^ Editorial Comments, About Brexit negotiations and enforcement action against Poland: The EU’s own song of ice and fire, Common Market Law Review 54: 1309-1318, 2017.
  11. ^ A. Agh, Decline of Democracy in the ECE and the Core-Periphery Divide: Rule of Law Conflicts of Poland and Hungary with the EU, Journal of Comparative Politics, July 2018, Vol. 11 Issue 2, p. 43.
  12. ^ PAP, Justice minister denies ‘Polexit’ attempt, Radio Poland, 18 October 2018.
  13. ^ A. Agh, Decline of Democracy in the ECE and the Core-Periphery Divide: Rule of Law Conflicts of Poland and Hungary with the EU, Journal of Comparative Politics, July 2018, Vol. 11 Issue 2, p. 41. 
  14. ^ A. Agh, Decline of Democracy in the ECE and the Core-Periphery Divide: Rule of Law Conflicts of Poland and Hungary with the EU, Journal of Comparative Politics, July 2018, Vol. 11 Issue 2, p. 42.
  15. ^ EST 1963. gada 5. februāra spriedums lietā C-26/62 Van Gend en Loos.
  16. ^ EST 1964. gada 15. jūlija spriedums lietā C-6/64 Costa/ENEL.
  17. ^ EST 2017. gada 6. septembra spriedums apvienotajās lietās C-643/15 un C-647/15 Slovākija un Ungārija pret Padomi.
  18. ^ EST 2018. gada 27. februāra spriedums lietā C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses pret Tribunal de Contas.
  19. ^ EST 2018. gada 25. jūlija spriedums lietā C-216/18 PPU.
  20. ^ A. Agh, Decline of Democracy in the ECE and the Core-Periphery Divide: Rule of Law Conflicts of Poland and Hungary with the EU, Journal of Comparative Politics, July 2018, Vol. 11 Issue 2, p. 43.
  21. ^ M. Bonelli, From a Community of Law to a Union of Values: Hungary, Poland and European Constitutionalism, European Constitutional Law Review, 2017, 13, p. 816.